報(bào)告發(fā)布：我國(guó)土壤修復(fù)跨入起步階段，“萬(wàn)億級(jí)”理論需求難以落地，“百億級(jí)”市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)步提升
2021-12-20 11:37:58
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, 面對(duì)土壤污染的嚴(yán)峻局面，國(guó)家立法速度明顯加快。大范圍土壤污染超標(biāo)加上國(guó)家立法的推動(dòng)，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)將催生萬(wàn)億級(jí)土壤修復(fù)市場(chǎng)。然而蛋糕雖大但不能盲目樂觀，受制于技術(shù)、資金、商業(yè)模式等多重壁壘，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)想在短時(shí)間內(nèi)做大并不現(xiàn)實(shí)。
, 頂層設(shè)計(jì)：市場(chǎng)需求釋放落地，建立穩(wěn)固法治根基
, （1）“土十條”行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布，市場(chǎng)需求釋放落地
, 2016年5月28日，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“土十條”)由國(guó)務(wù)院印發(fā)，自2016年5月28日起實(shí)施?！巴潦畻l”共分為十大任務(wù)，35項(xiàng)要求，對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)土壤修復(fù)工作的目標(biāo)提出了明確規(guī)定。
, 環(huán)保部隨即于2016年底發(fā)布了《落實(shí)<土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃>重點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《<土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃>重點(diǎn)工作部?jī)?nèi)分工方案》，積極組織推動(dòng)“土十條”各項(xiàng)工作落地生根。
, “土十條”發(fā)布之前，行業(yè)政策中有關(guān)土壤污染防治的規(guī)定非常零散，并不具備指導(dǎo)性。“土十條”發(fā)布以來(lái)，全國(guó)各省均跟進(jìn)發(fā)布細(xì)則，促進(jìn)和規(guī)范土壤污染治理領(lǐng)域的政府與社會(huì)資本合作，并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域向社會(huì)資本開放。
, （2）土壤污染防治法通過(guò)，土壤修復(fù)領(lǐng)域建立穩(wěn)固法治根基
, 2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》。這是我國(guó)首部專門規(guī)范防治土壤污染的法律，首次在立法的高度上對(duì)土壤污染的預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、評(píng)估、后期管理等方面做出了規(guī)定。為我國(guó)土壤污染防治工作確定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的大方向，為行業(yè)今后的規(guī)范、秩序發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)，行業(yè)政策框架也逐漸形成。
, （3）“十四五”規(guī)劃指引，行動(dòng)指南統(tǒng)籌土地整治行業(yè)
, 2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》發(fā)布，明確我國(guó)土壤污染防治將進(jìn)入一個(gè)新階段，要求深入實(shí)施“保護(hù)”“預(yù)防”“管控”“修復(fù)”四大行動(dòng)。
, 充分落實(shí)《建議》中提出的關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，更加關(guān)注各類突發(fā)事件對(duì)土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量的影響，注重開展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理體系的研究和建設(shè)，大力落實(shí)土壤環(huán)境應(yīng)急處置修復(fù)工程和與此相對(duì)應(yīng)的管理、技術(shù)和裝備的研發(fā)與生產(chǎn)。《建議》明確了“十四五”土壤修復(fù)發(fā)展目標(biāo)，逐一解決細(xì)分問(wèn)題，預(yù)計(jì)行業(yè)有望迎來(lái)快速發(fā)展。
, 為了解決土壤修復(fù)相關(guān)的規(guī)章、資金和商業(yè)模式問(wèn)題，政策相繼出臺(tái)。2019年《土壤污染防治法》正式實(shí)施，土壤修復(fù)行業(yè)逐步建立了較為完善的法律法規(guī)、管理辦法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。資金方面，財(cái)政部2019年土壤修復(fù)資金同比增長(zhǎng)42.86%至50億元，占污染防治預(yù)算比重提升0.38個(gè)百分點(diǎn)至8.33%；此外，地方財(cái)政成為重要支撐力，2020年2月，《土壤污染防治基金管理辦法》出臺(tái)，鼓勵(lì)土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省設(shè)立基金，積極探索基金管理有效模式和回報(bào)機(jī)制；2020年3月，《關(guān)于構(gòu)建先到環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求加快建立省級(jí)土壤污染防治基金。模式方面，《指導(dǎo)意見》提出鼓勵(lì)治理+開發(fā)模式，將污染場(chǎng)地直接出讓給開發(fā)商，開發(fā)商自行進(jìn)行修復(fù)之后開發(fā)，土壤修復(fù)成本與風(fēng)險(xiǎn)由開發(fā)商一方承擔(dān)，可以有效拓展資金來(lái)源，加速項(xiàng)目落地。
, 由于我國(guó)的“先污染、后治理”模式，大部分被污染土地的責(zé)任主體已滅失或主體不明確，財(cái)政支付是其主要的交易模式。政府曾積極嘗試PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項(xiàng)目，但由于商業(yè)模式的限制以及治理的復(fù)雜性，社會(huì)資本對(duì)于土壤修復(fù)領(lǐng)域仍處于觀望階段，PPP模式的推進(jìn)尚緩。
, 付費(fèi)模式仍以財(cái)政出資為主
, 污染方付費(fèi)，即“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”。污染責(zé)任主體明確的污染場(chǎng)地可采用此模式。此模式由污染責(zé)任主體籌措或主要承擔(dān)污染場(chǎng)地土壤修復(fù)工程費(fèi)用，通過(guò)具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實(shí)施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗(yàn)收。受益方付費(fèi)，即政府直接出讓受污染土地給開發(fā)商，由開發(fā)商負(fù)責(zé)修復(fù)后開發(fā)，或政府出資修復(fù)后出讓給開發(fā)商?！笆芤嬲吒顿M(fèi)制度”的形式，要求充分利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。財(cái)政出資，分為三種，即財(cái)政直接出資，財(cái)政出資回購(gòu)，PPP模式。
, 項(xiàng)目周期短、回款快，可運(yùn)營(yíng)性弱，不適用于PPP模式
, 從項(xiàng)目周期上考慮，修復(fù)類訂單實(shí)施周期一般在9個(gè)月～12個(gè)月，短于水環(huán)境的18個(gè)月～24個(gè)月，施工周期和回款周期較短。因此，盡管環(huán)境修復(fù)同屬于工程類項(xiàng)目，但項(xiàng)目對(duì)資金的占用較小，整體安全性相對(duì)較高。
, E20研究院在2018年對(duì)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)退庫(kù)的數(shù)據(jù)分析顯示，土壤修復(fù)項(xiàng)目出庫(kù)比例達(dá)52.9%(入庫(kù)土壤修復(fù)項(xiàng)目數(shù)量亦較少)，目前政府對(duì)土壤修復(fù)的緊迫性較低，市場(chǎng)需求較弱。此外，土壤修復(fù)類項(xiàng)目沒有維護(hù)和系統(tǒng)集成的要求，通過(guò)工程達(dá)標(biāo)達(dá)到項(xiàng)目效果較容易，如果采用PPP模式，也就背離了其核心目的，很可能淪為單純的融資工具。因此,E20研究院認(rèn)為在土壤修復(fù)領(lǐng)域暫時(shí)不宜采用PPP模式。
, 技術(shù)選型以適用性為主要原則
, 污染土壤的修復(fù)治理是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，涉及眾多因素，單一的修復(fù)技術(shù)能解決一定范圍的問(wèn)題。由于污染物特性、污染場(chǎng)地的環(huán)境條件等因素的差異，每項(xiàng)修復(fù)技術(shù)都有一定的適用范圍。
, 修復(fù)技術(shù)的篩選需充分考慮場(chǎng)地污染特征、修復(fù)資金水平、修復(fù)時(shí)間、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)主要求等各項(xiàng)因素，并結(jié)合修復(fù)技術(shù)的有效性、經(jīng)濟(jì)性和成熟可靠性等因素進(jìn)行綜合決策。(詳細(xì)技術(shù)介紹及對(duì)比分析內(nèi)容參見《土壤修復(fù)行業(yè)分析報(bào)告》，技術(shù)分析章節(jié)與北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司合作編制。)
, 產(chǎn)業(yè)生命周期分析
, 根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)一般會(huì)于發(fā)展初期在低點(diǎn)保持一段時(shí)間，待力量積蓄到一定程度后就在較短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)猛烈的上漲勢(shì)頭，市場(chǎng)需求、資金投入、土地調(diào)查、激勵(lì)政策等出現(xiàn)全面性飛躍，據(jù)此，可梳理出土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)生命周期包含的四個(gè)階段。
, （1）準(zhǔn)備階段——污染事件頻出現(xiàn)，醞釀規(guī)劃求變
, 該階段通常以某些帶有標(biāo)志性的污染事件為開端(如美國(guó)的拉夫運(yùn)河事件)，其發(fā)生往往引起民眾對(duì)土壤污染危害問(wèn)題的覺醒和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)措施短板的反思，促使或迫使國(guó)家通過(guò)法律規(guī)范、政策扶植和資金投入等手段支持修復(fù)市場(chǎng)的興起，一方面遏制新的環(huán)境污染，另一方面通過(guò)工程實(shí)施對(duì)已污染地區(qū)進(jìn)行修復(fù)，改善土壤和水環(huán)境。
, （2）起步階段——行業(yè)聚能成焦點(diǎn)，政策逐級(jí)鋪墊
, 該階段有若干具備相關(guān)技術(shù)和設(shè)備的專業(yè)型企業(yè)在準(zhǔn)備階段利好政策和美好預(yù)期的激勵(lì)下進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域。同時(shí)已完成修復(fù)的項(xiàng)目逐漸從市場(chǎng)存量中剝離。國(guó)家主導(dǎo)的資金投入將修復(fù)需求持續(xù)釋放，對(duì)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)促進(jìn)計(jì)劃的不斷推進(jìn)，新的政策法規(guī)以及計(jì)劃出臺(tái)，或?qū)υ形募M(jìn)行細(xì)化和修訂。綜合我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)的行業(yè)動(dòng)向來(lái)看，目前正處于起步階段。
, （3）躍進(jìn)階段——行業(yè)爆發(fā)迎風(fēng)口，市場(chǎng)攀至峰值
, 政府都是占主導(dǎo)地位的修復(fù)項(xiàng)目埋單者，待產(chǎn)業(yè)足以依靠自身潛力維持近勻速運(yùn)動(dòng)之后才慢慢抽離。民間資本也大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)加劇，并購(gòu)案例增多，資源開始整合，企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)普遍加大研發(fā)力度，新興技術(shù)層出不窮；民間資本也大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)。正是在技術(shù)和資本的雙重助力下，這一時(shí)期將有若干大型企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)龍頭，甚至發(fā)展為跨國(guó)集團(tuán)。
, （4）調(diào)整階段——企業(yè)整合圖存量，政府撤資監(jiān)管
, 待修復(fù)地塊已經(jīng)大幅減少，政府資金投入明顯減弱，轉(zhuǎn)而以加強(qiáng)規(guī)范和管控為主要工作，私人企業(yè)取而代之成為消費(fèi)主體，已經(jīng)相當(dāng)成熟的產(chǎn)業(yè)將基本維持上一階段的較高產(chǎn)值。
, 內(nèi)卷加劇的競(jìng)爭(zhēng)格局
, 隨土壤修復(fù)相關(guān)政策法規(guī)框架的日趨系統(tǒng)和完善，法律法規(guī)的更加細(xì)化和可執(zhí)行性的加強(qiáng)，為土壤修復(fù)行業(yè)鋪實(shí)了規(guī)范發(fā)展的高速軌道，此前簡(jiǎn)單粗獷、野蠻橫行的時(shí)代將逐步成為歷史。建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)改革后，眾多企業(yè)為追趕風(fēng)口，紛紛橫向跨入環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域瓜分市場(chǎng)，使競(jìng)爭(zhēng)加劇。結(jié)合我國(guó)“十四五”戰(zhàn)略任務(wù)安排，“十四五”時(shí)期行業(yè)將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
, “萬(wàn)億級(jí)”理論需求難以落地
, 由于我國(guó)對(duì)土壤修復(fù)行業(yè)的概念及統(tǒng)計(jì)尚無(wú)統(tǒng)一口徑，且土壤修復(fù)項(xiàng)目的公開度和透明度較低，導(dǎo)致行業(yè)對(duì)市場(chǎng)空間的估算存在一定模糊，市場(chǎng)預(yù)測(cè)莫衷一是。
, 根據(jù)自然資源部公布的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，截止到2019年底，全國(guó)耕地面積為19.18億畝。全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)中，全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%；耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。但耕地類修復(fù)后地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)較低，修復(fù)資金主要為財(cái)政撥款，尚未解決長(zhǎng)效資金問(wèn)題，尚未看到盈利模式，且如今強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地分類管理，即根據(jù)耕地土壤環(huán)境治理類別，劃分為優(yōu)先保護(hù)、安全利用、嚴(yán)格管控三大類，分類施策。因此雖然污染點(diǎn)位較高，但實(shí)際可落地的市場(chǎng)空間相對(duì)較低。
, 而場(chǎng)地修復(fù)由于商業(yè)模式較為清晰，因此其領(lǐng)域未來(lái)的市場(chǎng)容量占比相對(duì)較大。根據(jù)國(guó)家“到2020年現(xiàn)有位于城鎮(zhèn)內(nèi)人口密集區(qū)域的?；飞a(chǎn)企業(yè)全部啟動(dòng)搬遷改造”的指標(biāo)，可以推測(cè)我國(guó)有待修復(fù)的工業(yè)場(chǎng)地存量200萬(wàn)畝，根據(jù)招投標(biāo)現(xiàn)狀來(lái)看，每塊地修復(fù)成本從百萬(wàn)至千萬(wàn)甚至上億不等，保守估計(jì)以每畝地20～50萬(wàn)元價(jià)格來(lái)估算，則場(chǎng)地修復(fù)市場(chǎng)空間將達(dá)到近萬(wàn)億水平。在多項(xiàng)政策推進(jìn)下，城市污染場(chǎng)地修復(fù)和耕地修復(fù)有望率先啟動(dòng)，而礦區(qū)修復(fù)主要是在資源化的基礎(chǔ)上修復(fù)。場(chǎng)地修復(fù)主要由于工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其修復(fù)價(jià)值能優(yōu)先得到資本的認(rèn)可進(jìn)而啟動(dòng)較快，耕地修復(fù)主要還是靠政府推動(dòng)。
, “百億級(jí)”市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)步提升
, 根據(jù)環(huán)境規(guī)劃院的《土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展報(bào)告》，2020年全國(guó)正式啟動(dòng)土壤修復(fù)工程項(xiàng)目668個(gè)，總項(xiàng)目金額約為102.97億元。與2019年相比，項(xiàng)目金額增長(zhǎng)8.31%，項(xiàng)目數(shù)量從354個(gè)項(xiàng)目增加到668個(gè)項(xiàng)目，數(shù)量增加非常明顯。近三年全國(guó)土壤修復(fù)工程市場(chǎng)總金額總體較為穩(wěn)定，近兩年基本維持在100億元左右。根據(jù)E標(biāo)通數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年前10個(gè)月項(xiàng)目總金額近90億元，預(yù)計(jì)2021年全年將近110億，較上一年略有提升。
, 各類用地項(xiàng)目數(shù)量均有不同程度增長(zhǎng)，傳統(tǒng)三大修復(fù)場(chǎng)地(工業(yè)場(chǎng)地、農(nóng)用地、礦區(qū))單體項(xiàng)目平均金額普遍小于2019年，而其他類型的單體項(xiàng)目平均金額有所上升。工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目金額雖較前一年有所下降，但仍以60.8%的比例占據(jù)最大的市場(chǎng)份額。農(nóng)用地項(xiàng)目數(shù)量較前一年驟增逾3倍，但單體項(xiàng)目平均金額相對(duì)較低。其他用地的平均規(guī)模近2050萬(wàn)元/項(xiàng)，高于農(nóng)用地及礦區(qū)。2020年咨詢項(xiàng)目多集中在工業(yè)場(chǎng)地和其他用地。
, 由此初步判斷修復(fù)市場(chǎng)在疫情背景下依然加速發(fā)展。工業(yè)場(chǎng)地修復(fù)因土地價(jià)值、污染嚴(yán)重程度及周邊環(huán)境影響等因素，仍是修復(fù)市場(chǎng)的主流，而單體項(xiàng)目平均規(guī)模的降低或許與2018～2019年發(fā)布實(shí)施的一系列技術(shù)導(dǎo)則有關(guān)，部分污染場(chǎng)地采用風(fēng)險(xiǎn)管控手段取代傳統(tǒng)的修復(fù)工程。此外，修復(fù)項(xiàng)目資金由工業(yè)污染場(chǎng)地向更多場(chǎng)地類型鋪開，傳統(tǒng)修復(fù)場(chǎng)地以外的場(chǎng)地類型受到更多關(guān)注。
, 看似萬(wàn)億級(jí)的理論需求市場(chǎng)釋放是一個(gè)極為緩慢的過(guò)程，目前行業(yè)能夠妥善消化百億級(jí)的市場(chǎng)需求方有可能催生后續(xù)萬(wàn)億級(jí)的需求釋放。現(xiàn)階段既需要更成熟的技術(shù)和施工經(jīng)驗(yàn)、能夠打通更多場(chǎng)地類別的商業(yè)模式，也需要從業(yè)企業(yè)的積淀、人才培養(yǎng)等行業(yè)綜合實(shí)力的持續(xù)提升…
, 模式創(chuàng)新——破局手筋
, 在外界條件成熟的情況下，企業(yè)可嘗試土壤修復(fù)的創(chuàng)新模式。即在項(xiàng)目初始階段，地方財(cái)政不用一次性投入過(guò)大，僅支付一定比例的工程款，剩余工程款項(xiàng)由企業(yè)墊資或其他渠道融資，待土壤修復(fù)/風(fēng)險(xiǎn)管控竣工驗(yàn)收(達(dá)到修復(fù)目標(biāo)/預(yù)期效果)后，企業(yè)享有中長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，如修建高爾夫球場(chǎng)、停車樓、文旅項(xiàng)目等具有運(yùn)營(yíng)收益的配套設(shè)施，發(fā)揮土地價(jià)值，將后續(xù)資金以土地經(jīng)營(yíng)的方式回流。
, 此項(xiàng)目類型在政府、修復(fù)企業(yè)兩方面皆有利好。對(duì)于政府而言，此模式的土壤修復(fù)項(xiàng)目大幅減輕了地方財(cái)政的資金壓力，利于促進(jìn)項(xiàng)目啟動(dòng)。對(duì)于企業(yè)，修復(fù)后場(chǎng)地的中長(zhǎng)期使用權(quán)可以為企業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的收益，有利于企業(yè)上市。此外，場(chǎng)地修復(fù)效果直接影響后期的土地使用，間接保障工程質(zhì)量。
, 然而，此商業(yè)模式也存在不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。如需要修復(fù)企業(yè)前期墊資，前期工程款項(xiàng)仍存在支付風(fēng)險(xiǎn)，土地價(jià)值或后期土地收益與前期工程投入不匹配等。此外，企業(yè)需要具備足夠的后期運(yùn)營(yíng)能力，后期資金的回流和收益才有保障。
, 原標(biāo)題：報(bào)告發(fā)布：我國(guó)土壤修復(fù)跨入起步階段，“萬(wàn)億級(jí)”理論需求難以落地，“百億級(jí)”市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)步提升
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