淺析農(nóng)村生活污水治理審計(jì)——以蘇南某市為例

近年來(lái)，各地因地制宜、梯次推進(jìn)，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導(dǎo)向，通過(guò)農(nóng)村廁所革命、黑臭水體治理等重點(diǎn)任務(wù)強(qiáng)化治理內(nèi)容。各省陸續(xù)出臺(tái)地方農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)技術(shù)規(guī)范正在不斷完善，多措并舉縱深推進(jìn)農(nóng)村污水治理。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，全國(guó)農(nóng)村生活污水治理率僅為28%左右，仍遠(yuǎn)落后于城市標(biāo)準(zhǔn)，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求和農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往還有較大的差距。

審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)通過(guò)鄉(xiāng)村振興審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)及農(nóng)村人居環(huán)境專題審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村生活污水治理實(shí)效并揭示體制機(jī)制性問(wèn)題，以高質(zhì)量的審計(jì)質(zhì)效推進(jìn)國(guó)家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維等方面，介紹農(nóng)村生活污水治理審計(jì)的重點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理走深走實(shí)。

一、農(nóng)村生活污水治理的困境

我國(guó)農(nóng)村生活污水治理工作從2008年開始初步發(fā)展，2018年實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2019年九部門印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步為我國(guó)的農(nóng)村生活污水治理指明了方向。隨著農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金的下達(dá)和農(nóng)村生活污水治理工作的推進(jìn)，治理問(wèn)題也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）資金缺口較大，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高

農(nóng)村生活污水治理本身具有公共品的特性，資金主要來(lái)源于財(cái)政支持，因農(nóng)戶分散、覆蓋面積大，缺乏規(guī)模效益，存在投資供給不足、資金效率低的情況，易造成較大的財(cái)政壓力。由于公益性強(qiáng)、政策風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長(zhǎng)，雖然現(xiàn)在很多地區(qū)已經(jīng)在探索多元化資金籌措機(jī)制，發(fā)揮政府投資的撬動(dòng)作用，但是初期建設(shè)的巨大投入、超長(zhǎng)服務(wù)期的高額運(yùn)行成本和未來(lái)的不可預(yù)見性，對(duì)社會(huì)資本的籌資能力、運(yùn)維管理水平、長(zhǎng)期抗風(fēng)險(xiǎn)能力都是極大挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)劃建設(shè)不科學(xué)，治理效果未達(dá)預(yù)期

農(nóng)村生活污水治理必須在掌握區(qū)域基本情況的基礎(chǔ)上，綜合考慮地理、氣候、村民生活習(xí)慣等，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中村莊拆遷合并、生態(tài)環(huán)境目標(biāo)等內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，才能取得良好的治理效果。但早期農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民居住的范圍又較零散且分布不規(guī)則，實(shí)際工作中，一些農(nóng)村污水治理設(shè)施未合理考慮各項(xiàng)影響因素，造成設(shè)施建成后閑置。另外，有些地區(qū)未開展實(shí)地調(diào)研，盲目照搬國(guó)外技術(shù)工藝，建設(shè)管理機(jī)制不健全，工程建設(shè)質(zhì)量難以保證，甚至建好后無(wú)法運(yùn)行，都難以達(dá)到良好的預(yù)期效果。

（三）長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制缺失，可持續(xù)性不足

隨著農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目遍地開花，“重建設(shè)、輕管理，建得起、轉(zhuǎn)不起”的現(xiàn)象越發(fā)突出，主要原因是運(yùn)維監(jiān)管缺少頂層規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指引，尚未建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。農(nóng)村污水治理設(shè)施數(shù)量大、分布散，水質(zhì)水量、工藝穩(wěn)定性較差，標(biāo)準(zhǔn)化與自動(dòng)化程度較低，運(yùn)維監(jiān)管費(fèi)人費(fèi)力，運(yùn)維準(zhǔn)入和效果評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，監(jiān)管體制不順暢，使用者權(quán)責(zé)未受重視，試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)推廣還未成熟等，都影響了農(nóng)村污水治理的長(zhǎng)期績(jī)效。

二、農(nóng)村生活污水治理審計(jì)的重點(diǎn)

農(nóng)村生活污水治理包含規(guī)劃、招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)維、監(jiān)管等內(nèi)容，由于涉及面廣量大，審計(jì)時(shí)應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有力量配備，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，按照全面摸排、確定重點(diǎn)、找出疑點(diǎn)、落實(shí)延伸的總體思路，在獲取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活污水治理規(guī)劃性文件和年度工作總結(jié)、年度計(jì)劃和實(shí)際完成情況等資料的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)刂卫硖攸c(diǎn)、現(xiàn)狀和規(guī)劃，合理確定審計(jì)重點(diǎn)。農(nóng)村生活污水治理的審計(jì)重點(diǎn)主要包括以下方面。

（一）規(guī)劃和執(zhí)行情況

一是規(guī)劃內(nèi)容要統(tǒng)一。將農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊拆遷合并規(guī)劃等比對(duì)，審查規(guī)劃之間的內(nèi)容銜接情況，以防出現(xiàn)由于規(guī)劃沖突造成污水治理項(xiàng)目建成后閑置、剛建好就拆遷的問(wèn)題。二是規(guī)劃工藝要合理。在科學(xué)預(yù)測(cè)水量基礎(chǔ)上結(jié)合中遠(yuǎn)期人口和村莊規(guī)劃，選擇集中或是分散處理；根據(jù)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)俗習(xí)慣等，合理評(píng)估污染因子，選擇相應(yīng)的處理工藝，如SBR、AAO、MBR等方式。在審計(jì)過(guò)程中需要審查規(guī)劃中對(duì)農(nóng)村污水處理方式與處理工藝的選擇，以確保其與區(qū)域的實(shí)際情況相適應(yīng)。三是規(guī)劃目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)。結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)程序、資金撥付、驗(yàn)收資料和運(yùn)行記錄，審查規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)度，將污水治理的村莊覆蓋數(shù)及污水治理覆蓋率、污水收集率等數(shù)據(jù)，與規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行比較，判定目標(biāo)的完成情況。

（二）招標(biāo)投標(biāo)和建設(shè)情況

農(nóng)村污水集中處理項(xiàng)目因涉及市政管網(wǎng)和小型污水廠建設(shè)，一般采用公開招標(biāo)投標(biāo)方式，分散處理主要是以PPP模式購(gòu)買小型處理設(shè)施和服務(wù)的政府采購(gòu)方式。審計(jì)中應(yīng)關(guān)注招標(biāo)采購(gòu)的公開情況、期限日期合規(guī)性，投標(biāo)單位報(bào)價(jià)規(guī)律性，方案內(nèi)容的一致性，評(píng)分條件是否為特定單位設(shè)置；結(jié)合會(huì)議紀(jì)要、招標(biāo)采購(gòu)節(jié)點(diǎn)、合同簽訂、施工過(guò)程資料的時(shí)序關(guān)系，關(guān)注未批先建、未招先定問(wèn)題；通過(guò)與同一時(shí)期同類工程造價(jià)或采購(gòu)價(jià)格進(jìn)行比對(duì)，查看工程造價(jià)設(shè)置的合理性。建設(shè)過(guò)程中，進(jìn)一步關(guān)注項(xiàng)目合同條款，特別是專用條款執(zhí)行情況，關(guān)注違法分包、轉(zhuǎn)包以及采購(gòu)的設(shè)施和材料的報(bào)驗(yàn)資料及參數(shù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，工程變更內(nèi)容的合理合規(guī)性，預(yù)驗(yàn)收或試運(yùn)行時(shí)水質(zhì)檢測(cè)達(dá)標(biāo)、設(shè)備功能實(shí)現(xiàn)等情況。

（三）設(shè)施的運(yùn)維監(jiān)管情況

考慮到農(nóng)村污水治理應(yīng)以實(shí)效為導(dǎo)向，更加注重提供持續(xù)穩(wěn)定的治理服務(wù)，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)不同治理模式下的運(yùn)維和監(jiān)管情況開展審計(jì)，快速篩查疑點(diǎn)、落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)延伸、核實(shí)情況，既要關(guān)注未建章立制造成的制度性缺陷，又要關(guān)注已有規(guī)章卻疏于執(zhí)行的“人為因素”。

1.檢查水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況

主要通過(guò)獲取歷年運(yùn)維單位自檢和第三方單位水質(zhì)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，以及所有設(shè)施的數(shù)據(jù)信息，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步清理后取得水質(zhì)檢測(cè)和設(shè)施數(shù)據(jù)，利用SQL通過(guò)設(shè)施編碼（唯一）將其關(guān)聯(lián)。一是檢查水質(zhì)監(jiān)測(cè)是否全面覆蓋，對(duì)于編碼未在水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的設(shè)施，列入長(zhǎng)期應(yīng)檢未檢設(shè)施的疑點(diǎn)清單；二是檢查水質(zhì)監(jiān)測(cè)的頻次是否符合規(guī)定要求，分析設(shè)施的監(jiān)測(cè)頻次頻率，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比對(duì)分析；三是檢查水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的異常情況，篩查氨氮和化學(xué)需氧量等指標(biāo)異常的數(shù)據(jù)，對(duì)照治理協(xié)議及地方標(biāo)準(zhǔn)，查找進(jìn)出水指標(biāo)倒掛、出水水質(zhì)超標(biāo)的情況。對(duì)于屢次出現(xiàn)超標(biāo)的設(shè)施，重點(diǎn)檢查運(yùn)維單位是否對(duì)超標(biāo)情況采取了針對(duì)性措施。找出上述疑點(diǎn)設(shè)施后，調(diào)查了解原因，有針對(duì)性地開展現(xiàn)場(chǎng)延伸核查及研究分析。

2.檢查設(shè)施管理情況

主要通過(guò)獲取運(yùn)維單位設(shè)施運(yùn)行報(bào)表及設(shè)施用電量數(shù)據(jù)，重點(diǎn)關(guān)注停運(yùn)設(shè)施中停運(yùn)時(shí)間較長(zhǎng)的情況，開展研究分析。通過(guò)報(bào)表數(shù)據(jù)篩選出停運(yùn)時(shí)間超過(guò)兩年以上的設(shè)施以及部分用電量長(zhǎng)期為零的設(shè)施，對(duì)疑點(diǎn)設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪勘察，重點(diǎn)關(guān)注設(shè)施的現(xiàn)場(chǎng)管理情況與月報(bào)描述是否一致，設(shè)施狀態(tài)是否及時(shí)更新，設(shè)施是否正常運(yùn)行使用。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分設(shè)施在農(nóng)戶翻建房屋時(shí)被挖出并遺棄，原接入用戶已經(jīng)接入其他現(xiàn)存設(shè)施中；有些地方已經(jīng)拆遷，設(shè)施早已不存在；部分設(shè)備用電量為零，但月報(bào)顯示設(shè)備仍在正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這些情況巡視記錄均未體現(xiàn)，存在狀態(tài)更新不到位、未能如實(shí)反映設(shè)施實(shí)際情況等問(wèn)題。

（四）實(shí)際治理成效

一是了解農(nóng)村生活污水治理的群眾滿意度。主要通過(guò)調(diào)取當(dāng)?shù)亟晟婕稗r(nóng)村人居環(huán)境方面的投訴舉報(bào)信息，篩選出與審計(jì)內(nèi)容相關(guān)的事項(xiàng)線索，通過(guò)后續(xù)聯(lián)系群眾核實(shí)及現(xiàn)場(chǎng)查看，一定程度上可以克服抽查的盲目性，促進(jìn)解決群眾“急難愁盼”問(wèn)題，取得較好的審計(jì)成效。二是通過(guò)實(shí)地走訪踏勘，隨機(jī)選擇已經(jīng)完成污水改造的區(qū)域，評(píng)價(jià)治理效果。如查看河道周邊是否有污水直排、雨污混排等改造不徹底情況；是否存在污水接入用戶改變用途，變成餐飲、旅館等場(chǎng)所，未設(shè)置隔油池或增大污水處理設(shè)施負(fù)荷等，人為導(dǎo)致未達(dá)標(biāo)水排放問(wèn)題；是否有成片、規(guī)模性的“曬太陽(yáng)”設(shè)備，存在疏于管理、監(jiān)督缺位的情況。三是通過(guò)數(shù)據(jù)分析判斷設(shè)備污水處理成效。如對(duì)進(jìn)出水?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)大規(guī)模設(shè)施較小規(guī)模設(shè)施進(jìn)水更均勻、出水更穩(wěn)定，抗沖擊負(fù)荷能力明顯提升。通過(guò)進(jìn)一步現(xiàn)場(chǎng)查看小規(guī)模設(shè)施發(fā)現(xiàn)，因進(jìn)水水質(zhì)變化大、不穩(wěn)定，濾料上生物膜非常少，缺乏生物降解作用，導(dǎo)致小規(guī)模設(shè)施的出水效果低于預(yù)期，從而得出審計(jì)結(jié)論。