孫寧等：生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目全過程管理體系評(píng)價(jià)與對(duì)策

大氣網(wǎng)訊:摘要：本研究通過梳理我國(guó)重大生態(tài)環(huán)境工程項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，包括制度建設(shè)、工程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、績(jī)效管理體系建設(shè)等，結(jié)合“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和任務(wù)要求，分析當(dāng)前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境工程項(xiàng)目管理體系建設(shè)上存在的主要問題。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建出我國(guó)重大生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目組織管理的框架和路線圖，提出“十四五”加強(qiáng)和提升我國(guó)重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目全過程管理的對(duì)策與建議。

引 言

生態(tài)環(huán)境重大工程是實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)制度安排，是實(shí)施五年國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要支撐。項(xiàng)目的實(shí)施與管理是提高資金使用效率和確保工程項(xiàng)目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。近年來，隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的形勢(shì)要求，環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)、管理程序、工藝設(shè)備、創(chuàng)新技術(shù)等專業(yè)性日趨增強(qiáng)，建設(shè)規(guī)模也變得越來越大，特別是項(xiàng)目的前期決策階段和項(xiàng)目投產(chǎn)后的運(yùn)營(yíng)階段都需要更專業(yè)的技術(shù)支撐，越來越多的項(xiàng)目尤其是生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目逐漸采用全過程管理模式，從項(xiàng)目的投資決策開始到項(xiàng)目結(jié)束的全過程進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制和評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)綜合并重，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和減少污染的目標(biāo)應(yīng)用[1]。研究分析當(dāng)前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境工程項(xiàng)目管理模式特點(diǎn)和存在問題，提出優(yōu)化思路和對(duì)策建議，可以促進(jìn)“十四五”生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目全過程管理進(jìn)步與發(fā)展。

01 生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征與實(shí)施現(xiàn)狀

1.1生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征

“十三五”期間，國(guó)家以環(huán)境質(zhì)量改善作為主線，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)施了流域水環(huán)境綜合管理。生態(tài)環(huán)境重大工程的設(shè)計(jì)理念逐步從局部和分散的工程向目標(biāo)化、整體化、系統(tǒng)化的綜合治理工程轉(zhuǎn)變，以重點(diǎn)實(shí)施水、氣、土三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃為抓手，推進(jìn)工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染傳輸通道氣化、燃煤電廠超低排放改造、石化和化工園區(qū) VOCs 整治、城鎮(zhèn)生活污水處理全覆蓋提升、良好水體和地下水環(huán)境保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理和資源化、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤污染治理和修復(fù)試點(diǎn)示范、危險(xiǎn)廢物和核輻射風(fēng)險(xiǎn)防范和生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提升十一大重點(diǎn)工程[2,3]。該階段，國(guó)家層面重大工程的設(shè)計(jì)可稱為“污染全過程治理”，強(qiáng)調(diào)污染物過程與生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向。

生態(tài)環(huán)境重大工程建設(shè)活動(dòng)往往會(huì)影響甚至改變地質(zhì)環(huán)境原有特征和社會(huì)發(fā)展條件，對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、資源利用、能源消耗和生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響[4,5]。重大工程項(xiàng)目的系統(tǒng)特征決定了對(duì)其開展全過程管理的復(fù)雜性，具體表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：①重大工程涉及面廣、投資巨量、規(guī)模宏大且不可恢復(fù)，開展全過程管理對(duì)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃決策具有特殊重要性；②重大工程生命周期長(zhǎng)，開展全過程管理需考慮更大的時(shí)間尺度，要均衡代內(nèi)、代際甚至幾代人的公平性；③重大工程影響深遠(yuǎn)，開展全過程管理需考慮更大的空間尺度，綜合分析重大工程系統(tǒng)及其與外部系統(tǒng)之間的信息傳遞、物質(zhì)流動(dòng)和能量轉(zhuǎn)換的關(guān)系，以及對(duì)本地區(qū)及周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響；④重大工程復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流、經(jīng)濟(jì)流和信息流受到所處環(huán)境和條件的影響和制約，同時(shí)又與人類活動(dòng)密不可分，全過程管理具有多層空間動(dòng)態(tài)時(shí)空特征和非線性特質(zhì)，如不可逆轉(zhuǎn)性、差異性和不均勻性、突發(fā)性和滯后性、動(dòng)態(tài)空間性和復(fù)雜性，需考慮的因素十分多樣復(fù)雜；⑤重大工程的利益相關(guān)方復(fù)雜多變，開展綠色管理需考慮不同利益相關(guān)人的訴求，分析并設(shè)計(jì)其參與綠色管理機(jī)制；⑥重大工程的復(fù)雜性和深度不確定性，以及全過程管理主體認(rèn)知、能力和信息獲取程度的差異，開展全過程管理存在大量不確定性、模糊性和價(jià)值偏好[6,7]。

1.2生態(tài)環(huán)境重大工程實(shí)施現(xiàn)狀

隨著國(guó)家生態(tài)環(huán)境重大工程的推進(jìn)，管理模式的演變歷程主要凸顯三大特點(diǎn)（圖1）：①不斷適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的變化；②致力服務(wù)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的產(chǎn)生和不同階段發(fā)展需求；③生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目的衍生，特別是污染治理工程經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從落后到先進(jìn)、從局部到全面、從分散到集中的發(fā)展歷程[8,9]。管理變革呈現(xiàn)更加趨向于環(huán)境質(zhì)量改善、綠色循環(huán)技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)化融資等特點(diǎn)：一是隨著以總量控制為主線的環(huán)境管理模式已開始向以質(zhì)量控制和風(fēng)險(xiǎn)控制雙驅(qū)動(dòng)的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變，工程目標(biāo)將更加關(guān)注環(huán)境質(zhì)量和公眾健康；二是工程技術(shù)將更加強(qiáng)調(diào)資源化和可持續(xù)性，污染治理將轉(zhuǎn)向資源化利用；三是工程后期運(yùn)行將與城市開發(fā)和綠色經(jīng)濟(jì)相融合，把生態(tài)環(huán)境改善的收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中；四是以質(zhì)量改善為核心，要求資金投入更加注重效率和成果，專項(xiàng)資金使用將逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、從“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”、從“買工程”向“買服務(wù)”轉(zhuǎn)變[10,11]。為強(qiáng)化項(xiàng)目落地基礎(chǔ)和提升項(xiàng)目質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境重大工程的管理模式已初步發(fā)展為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、實(shí)施監(jiān)管、績(jī)效考評(píng)“三管”齊下格局，初步構(gòu)建出了“工程規(guī)劃―工程設(shè)計(jì)―工程實(shí)施―管理維護(hù)―績(jī)效評(píng)估”的重大工程全過程管理模式（表 1），將提升重大工程項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效作為主要考核目標(biāo)[12]。

圖1重大工程全過程管理模式

表1重大工程全過程管理模式具體工作內(nèi)容

02 生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理主要問題

長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境重大工程往往注重質(zhì)量、工期、成本、安全等與建設(shè)單位切身利益相關(guān)的管理要素，缺乏對(duì)資源消耗、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)影響的系統(tǒng)評(píng)估，也缺乏對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目的綠色頂層設(shè)計(jì)和管理，由此帶來了一系列二次環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候影響等問題。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目管理和實(shí)施仍存在環(huán)境質(zhì)量改善見效慢、長(zhǎng)效性運(yùn)營(yíng)要求高、效果難量化及投資回報(bào)率不高等問題。

2.1生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理落實(shí)重難點(diǎn)

目前，生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目的實(shí)施缺乏系統(tǒng)的制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制訂及績(jī)效評(píng)估體系不健全等問題，無法真正將“工程決策―工程設(shè)計(jì)―工程施工―維護(hù)管理―績(jī)效評(píng)估”的全過程管理模式落地。

2.1.1 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金分配與攻堅(jiān)任務(wù)銜接不充分

按照“資金隨著項(xiàng)目走”的原則，受資金支持方向調(diào)整、已入庫(kù)項(xiàng)目實(shí)施周期等因素影響，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目?jī)?chǔ)備數(shù)量不足，儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目無法與中央資金額度相匹配。項(xiàng)目管理實(shí)踐過程中，國(guó)家和地方儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量不佳，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目謀劃方向與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重點(diǎn)任務(wù)銜接不充分，中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況與重點(diǎn)控制單元、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)任務(wù)匹配不完全，工程實(shí)施方案論證不充分，項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)作用不顯著等問題。項(xiàng)目投融資方面，規(guī)劃項(xiàng)目是中央環(huán)保專項(xiàng)資金支持的重點(diǎn)方向之一，規(guī)劃項(xiàng)目表與資金支持項(xiàng)目不能很好地銜接，加之部分地方資金有限，規(guī)劃投資資金缺口較大，部分重大工程項(xiàng)目由于缺乏資金渠道落地實(shí)施難度大[13]。此外，資金分配過程中層層下切，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，難以形成合力。

2.1.2 項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃與治理合力整合薄弱

區(qū)域?qū)用嫒狈?duì)項(xiàng)目布局和資金投向的統(tǒng)籌和謀劃，山水林田湖草沙冰生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)工程碎片化，區(qū)域不集中，功能不協(xié)同，修復(fù)目標(biāo)單一，大尺度與大區(qū)域工程項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌及有效整合[14]。省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)總體規(guī)劃、目標(biāo)指標(biāo)分解、工程任務(wù)設(shè)置與市級(jí)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、突出生態(tài)環(huán)境問題、基礎(chǔ)建設(shè)能力不匹配，導(dǎo)致省級(jí)工程項(xiàng)目落地情況與市級(jí)項(xiàng)目吻合度有較大出入，工程系統(tǒng)性不夠，各個(gè)子項(xiàng)目缺乏關(guān)聯(lián)性，割裂重大工程項(xiàng)目的整體性、系統(tǒng)性、全面性和子項(xiàng)目間相關(guān)性、協(xié)同性、互補(bǔ)性。此外，生態(tài)工程的規(guī)劃、組織和實(shí)踐，多部門全過程協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不完善，一體化保護(hù)和修復(fù)機(jī)制亟須構(gòu)建。

2.1.3 項(xiàng)目實(shí)施過程管理規(guī)范性不足

國(guó)家層面未對(duì)屬于基本建設(shè)范疇的生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目，制定明確的管理要求和可操作管理細(xì)則，如招投標(biāo)、工程監(jiān)理、實(shí)施調(diào)整、竣工驗(yàn)收以及績(jī)效評(píng)估制度等，同時(shí)缺少項(xiàng)目檔案資料管理、運(yùn)行記錄與維護(hù)等方面指南性文件，無法有效指導(dǎo)地方做好項(xiàng)目實(shí)施全過程信息記錄。結(jié)合目前各類中央生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有工程實(shí)施和管理要求較為籠統(tǒng)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施環(huán)節(jié)針對(duì)性和操作性欠缺、地方對(duì)項(xiàng)目管理制度執(zhí)行主觀性大，易導(dǎo)致環(huán)境工程污染情況預(yù)判與實(shí)際情況不符合、工程施工質(zhì)量不合格、工程預(yù)算超支、工程設(shè)備采購(gòu)不符合標(biāo)準(zhǔn)等，施工過程中需要不斷細(xì)化和優(yōu)化。由于重大項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)多而分散，工程總承包單位難以全面顧及所有項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)管理和全過程跟蹤，一定程度上影響工程實(shí)施成效。

2.1.4 績(jī)效評(píng)估全過程管理體系尚未健全

當(dāng)前專項(xiàng)資金對(duì)生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目的支持主要以建設(shè)補(bǔ)助為主，盡管其分配使用已開始與環(huán)境績(jī)效相結(jié)合，但績(jī)效在資金分配中考慮的比重非常有限，尚未真正過渡到基于績(jī)效的分配方式，“績(jī)效目標(biāo)與審核―績(jī)效監(jiān)控―績(jī)效評(píng)估―評(píng)估結(jié)果反饋與應(yīng)用”全過程的績(jī)效管理體系尚未建立。項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)與績(jī)效評(píng)估全過程管理不統(tǒng)一，一定程度上阻礙了環(huán)境績(jī)效考核制度真正落實(shí)：申報(bào)階段，部分績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏操作性、規(guī)范性；評(píng)審階段，目標(biāo)指標(biāo)可達(dá)性論證薄弱，申報(bào)建設(shè)內(nèi)容與績(jī)效目標(biāo)邏輯性、對(duì)應(yīng)性和支撐性不匹配，過多重視項(xiàng)目前期落地，忽視建設(shè)單位項(xiàng)目組織能力和資金籌集能力，無法確保項(xiàng)目長(zhǎng)期健康運(yùn)營(yíng)；資金下達(dá)階段，未明確審核后的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，為后續(xù)績(jī)效評(píng)估埋下隱患；實(shí)施過程中，未將績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和管理要求融入到日常監(jiān)督管理和檢查中，監(jiān)管的針對(duì)性和有效性弱。

2.1.5 市場(chǎng)環(huán)境因素與公益性屬性矛盾突出

生態(tài)環(huán)境重大工程公益性屬性導(dǎo)致自身融資困難，工程資金投入測(cè)算偏差較大。重大工程設(shè)計(jì)和落實(shí)貫徹以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的理念，分別采取保育保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助修復(fù)、生態(tài)重塑等各種修復(fù)和保護(hù)模式，避免過多人工干預(yù)，導(dǎo)致施工工期長(zhǎng)、設(shè)計(jì)范圍廣、投資周期長(zhǎng)等問題，與參與工程的眾多盈利性土壤修復(fù)從業(yè)單位、科研院所、檢測(cè)公司的“短平快”項(xiàng)目訴求相矛盾。在開放化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，重大工程實(shí)施受市場(chǎng)環(huán)境的影響較大，日新月異的市場(chǎng)環(huán)境為工程項(xiàng)目管理工作帶來不可預(yù)期的問題和挑戰(zhàn)，最終易導(dǎo)致工程整體從寬從松的管理。

2.2全過程管理發(fā)展階段歷程問題

2.2.1 社會(huì)大眾和環(huán)境主管部門認(rèn)可低

2019年3月15日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)），提出在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展；2020年6月3日，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021―2035年）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2020〕837號(hào)），大力實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作。生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目全過程管理仍處于初期探索階段，全過程管理體系尚未健全、全過程管理制度力度和剛性弱、全過程管理經(jīng)驗(yàn)缺乏。重大工程實(shí)施主要存在管理和考核對(duì)象不明確、主體定位不統(tǒng)一、指標(biāo)體系和實(shí)施程序復(fù)雜、責(zé)任追究制度難落實(shí)等問題，全過程管理和考核工作形式化較為明顯，社會(huì)大眾特別是地方環(huán)境主管部門認(rèn)可度偏低。主管部門人員的觀念是否真正轉(zhuǎn)變，環(huán)境績(jī)效考核制度是否真正落實(shí)，考核結(jié)果是否真正起到改進(jìn)環(huán)境績(jī)效作用，生態(tài)環(huán)境工程是否真正上升至關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度，是目前生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目全過程管理面臨的最大問題和挑戰(zhàn)。因此，要繼續(xù)深入落實(shí)重大工程實(shí)施成效來衡量當(dāng)?shù)攸h委、政府落實(shí)新發(fā)展理念的重要標(biāo)志，推進(jìn)重大工程全過程管理落實(shí)。

2.2.2 缺乏可依托的法律政策和價(jià)格指導(dǎo)體系

由于生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目全過程管理，尚無完備可依托的法律法規(guī)和相關(guān)政策作為制度保障，現(xiàn)有的重大工程項(xiàng)目全過程管理和生態(tài)環(huán)境績(jī)效考核工作，基本上處于一種專家自行界定的狀態(tài)。由于各工程項(xiàng)目特異性強(qiáng)、管理考核實(shí)施方法互不統(tǒng)一、專家團(tuán)隊(duì)主觀決斷性強(qiáng)等因素，各項(xiàng)目間難以進(jìn)行橫向比較和經(jīng)驗(yàn)交流，項(xiàng)目全過程管理完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性進(jìn)程滯緩。此外，行業(yè)尚未出臺(tái)修復(fù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格指導(dǎo)文件，在生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理過程中，存在工程層層轉(zhuǎn)包、惡意壓價(jià)和低價(jià)中標(biāo)等有悖市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，導(dǎo)致工程難以經(jīng)濟(jì)、高效地解決實(shí)際存在的問題，也影響整體生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)行業(yè)穩(wěn)定向前發(fā)展。

2.2.3 缺乏工程全過程管理人才

生態(tài)環(huán)境重大工程技術(shù)含量、專業(yè)性強(qiáng)，要做好重大工程項(xiàng)目全過程管理，離不開工作人員過硬的環(huán)保、工程造價(jià)以及財(cái)會(huì)等知識(shí)。我國(guó)環(huán)境工程管理起步比較晚且發(fā)展緩慢，造成專業(yè)管理人才匱乏，而在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀中專業(yè)技術(shù)人才無法充分發(fā)揮最大的作用，兩者的矛盾致使環(huán)保行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的管理人才嚴(yán)重流失。當(dāng)前的環(huán)境工程管理人員大多數(shù)都是由其他的管理人員轉(zhuǎn)行過來的，整體素質(zhì)不高，尤其是對(duì)于環(huán)境工程整體意識(shí)的掌握缺乏，對(duì)于環(huán)境工程的重點(diǎn)工作掌控不足，在設(shè)計(jì)評(píng)估、施工以及竣工驗(yàn)收等多個(gè)方面都無法主動(dòng)地進(jìn)行管理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從事生態(tài)環(huán)保工作的人員中擁有專業(yè)技術(shù)知識(shí)且同時(shí)具有管理經(jīng)驗(yàn)的人才僅占 5%。各高校環(huán)境工程專業(yè)設(shè)置方面，環(huán)境工程管理還未形成獨(dú)立的學(xué)科，對(duì)環(huán)境工程管理的專業(yè)人才培養(yǎng)十分不利，缺乏優(yōu)秀人才是環(huán)境工程管理中不容忽視的問題。

2.2.4 從業(yè)單位人員管理出路模糊

重大工程項(xiàng)目實(shí)施目前以政府購(gòu)買服務(wù)方式為主，鼓勵(lì)中小企業(yè)專業(yè)服務(wù)，但存在不正規(guī)、不公正的問題。工程咨詢的正規(guī)性原則即是保證其權(quán)威和咨詢結(jié)果的有效性。作為第三方的咨詢單位，具有經(jīng)國(guó)家和行業(yè)認(rèn)證的專業(yè)資質(zhì)，能夠承擔(dān)法律責(zé)任，可以為自己的工作負(fù)責(zé)，有能力、有條件去落實(shí)每一項(xiàng)咨詢內(nèi)容，可以保證在提供咨詢服務(wù)的過程中深入接觸和掌握開展工程咨詢工作所需的材料，獨(dú)立匯總咨詢成果，提出真實(shí)的意見和反饋報(bào)告。部分從業(yè)單位或個(gè)人不能實(shí)事求是，無法保證咨詢成果公正客觀，從而導(dǎo)致工程項(xiàng)目無法獲得有價(jià)值的指導(dǎo)。此外，鑒于主雇雙方關(guān)系、工程進(jìn)度、工程回款等因素，部分從業(yè)單位盲目順從委托方意見。少量咨詢單位未站在專業(yè)性的角度為委托方提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、最客觀公正的咨詢結(jié)果，為完成任務(wù)一味接受委托方的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和不合理要求。少數(shù)工程咨詢單位私下接受來自施工單位、承包商的賄賂而編造虛假的咨詢報(bào)告，無法確保咨詢服務(wù)成果的真實(shí)性、合法性。

03 完善重大工程全過程管理相關(guān)建議

3.1強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，早設(shè)計(jì)嚴(yán)實(shí)施

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境重大工程頂層設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)全國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體布局，明確到 2035 年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)景目標(biāo)和“十四五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)高水平精心規(guī)劃，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。注重“富規(guī)劃”，邀請(qǐng)名家、大師，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。堅(jiān)持精致建設(shè)、精細(xì)管理、精美呈現(xiàn)，打造標(biāo)桿示范精品工程。聚焦資源、要素、力量，集中發(fā)力、整體治理，解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，確保生態(tài)環(huán)境工程建一片、成一片、群眾受惠一片。

貫徹落實(shí)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021―2035 年）》，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性，系統(tǒng)布局。一方面，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向原則，解決規(guī)劃區(qū)存在關(guān)鍵問題，發(fā)揮重大工程對(duì)規(guī)劃區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)作用；另一方面，堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)觀，貫徹山水林田湖草沙冰綜合治理思路，統(tǒng)籌考慮污染治理和生態(tài)恢復(fù)有機(jī)整體。

3.2創(chuàng)新路徑破解要素制約，切實(shí)保障發(fā)展需要

以全過程管理為著手，創(chuàng)新資源開發(fā)與保護(hù)，構(gòu)建永續(xù)利用的資源保障體系。打破以行業(yè)條線和單項(xiàng)治理為主設(shè)置重點(diǎn)工程的慣例，轉(zhuǎn)而以治理區(qū)域?yàn)榛締卧瑓^(qū)塊為主、條塊結(jié)合謀劃重大工程，不追求全域覆蓋，不搞面面俱到，將工程建設(shè)的著力點(diǎn)集中到構(gòu)筑和優(yōu)化國(guó)家生態(tài)安全屏障體系上[15]。轉(zhuǎn)變以生態(tài)要素為主設(shè)置重點(diǎn)工程、以條線為主來推進(jìn)工程的治理模式，積極探索建立整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)的長(zhǎng)效治理體系，著力解決割裂保護(hù)、單向修復(fù)等問題，著力破除林草、林農(nóng)、農(nóng)草、水陸、上下游等矛盾。落實(shí)“多測(cè)合一”“多規(guī)合一”，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境工程審批制度改革，完善要素市場(chǎng)化配置，提高生態(tài)環(huán)境要素配置效率。

勇于突破“山水林田湖草沙”限制，從流域海域規(guī)劃、深部空間開發(fā)等角度開展工程設(shè)計(jì)。在美麗中國(guó)建設(shè)和陸海統(tǒng)籌背景下，做好海岸帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃，特別是沿海地區(qū)重點(diǎn)省份，做好陸?？臻g生態(tài)功能的對(duì)接，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌、河海兼顧，維護(hù)海洋生態(tài)平衡。堅(jiān)持系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)籌陸地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等協(xié)同關(guān)系，恢復(fù)海陸生態(tài)系統(tǒng)的自然銜接，推進(jìn)環(huán)境全要素整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。以全局思維科學(xué)布局保護(hù)修復(fù)工程，充分考慮與現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目和各項(xiàng)規(guī)劃的銜接，確保“不重、不漏”，同時(shí)防止布局“碎片化”、項(xiàng)目“拼盤化”。加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)問題診斷及協(xié)同效應(yīng)研究，從機(jī)理上摸清生態(tài)問題和演化規(guī)律，提出相應(yīng)的修復(fù)計(jì)劃和治理措施。

3.3整合不同尺度工程項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

樹立生命共同體理念，拓展系統(tǒng)統(tǒng)籌與發(fā)散思維，強(qiáng)化項(xiàng)目管理關(guān)聯(lián)性和工程系統(tǒng)性。明確不同尺度、不同區(qū)域工程項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)和輕重緩急，制定流域生態(tài)修復(fù)工程優(yōu)先排序規(guī)劃，縮小省域工程項(xiàng)目、落地情況與市域項(xiàng)目吻合度的偏差。立足國(guó)家和各省份生態(tài)文明建設(shè)的歷史、現(xiàn)實(shí)、基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，著眼近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，制定符合高質(zhì)量發(fā)展要求的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)體系，促進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)同、政策銜接和工作對(duì)接。

強(qiáng)化工程項(xiàng)目管理過程和管理制度建設(shè)，注重管理層面的調(diào)和。建設(shè)項(xiàng)目管理或工程項(xiàng)目管理與生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)管理是兩套不同的管理體系，在實(shí)施全過程中把生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)管理的流程、方式、特點(diǎn)納入前期策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及實(shí)施運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。各省份將重大工程管理體系與現(xiàn)有的工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，合理調(diào)整區(qū)域或地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從發(fā)展高消耗的工業(yè)模式向環(huán)保項(xiàng)目轉(zhuǎn)換，禁止低水平的環(huán)境與發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)發(fā)生，將國(guó)家環(huán)保政策與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求相結(jié)合，確保環(huán)境治理計(jì)劃的順利開展，避免地方保護(hù)主義情況發(fā)生。

3.4建立環(huán)境工程管理規(guī)范，促進(jìn)管理體系與實(shí)際工程結(jié)合

規(guī)范和健全環(huán)境工程管理體制是保障環(huán)境工程高效管理的重要途徑。健全環(huán)境工程管理制度，環(huán)境行政主管部門應(yīng)會(huì)同工程建設(shè)部門共同加強(qiáng)環(huán)境工程管理。健全環(huán)境工程監(jiān)管機(jī)制，主管部門要加強(qiáng)環(huán)境工程的監(jiān)理，加大工程建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)的監(jiān)管力度，從根源上保障環(huán)境工程管理各項(xiàng)規(guī)章制度的貫徹落實(shí)。要完善環(huán)境工程管理?xiàng)l例和法規(guī)，做好制度或條例的立改廢，為環(huán)境工程管理提供完善的標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，加強(qiáng)環(huán)境工程管理法規(guī)執(zhí)行結(jié)果考核。加大項(xiàng)目評(píng)審力度和監(jiān)督力度，通過切實(shí)可行的評(píng)審要求和監(jiān)督制度來規(guī)范與環(huán)境污染有關(guān)行為。

環(huán)境工程管理的建立和運(yùn)行在整個(gè)系統(tǒng)中亦占據(jù)不可替代的地位，只有通過管理系統(tǒng)的高效、高質(zhì)量運(yùn)行，才能確保環(huán)境工程的規(guī)范性、有序性發(fā)展，才能確保各項(xiàng)具體工作能夠按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。生態(tài)環(huán)保體系與現(xiàn)行的環(huán)境治理方案相結(jié)合，為環(huán)境治理找到最適合的政策和方式。在現(xiàn)有環(huán)境治理方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的擴(kuò)充，將更加合理、符合要求的方案納入其中，再進(jìn)行實(shí)際的操作，以達(dá)到最終的審議通過。在環(huán)境管理管理的過程中，要努力實(shí)現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境治理的實(shí)際效益有機(jī)結(jié)合，防止較低水平的重復(fù)建設(shè)情況發(fā)生。

3.5加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，注重新技術(shù)驗(yàn)證與循環(huán)利用

面對(duì)環(huán)境工程管理部門專業(yè)性人才短缺的現(xiàn)象，從生態(tài)環(huán)境和重大工程管理的現(xiàn)狀出發(fā)，注重各個(gè)年齡段、各個(gè)知識(shí)層面的環(huán)境工程管理型人才隊(duì)伍建設(shè)，大力培養(yǎng)本科生、研究生，儲(chǔ)備專業(yè)技術(shù)力量，加強(qiáng)生態(tài)、環(huán)保、工程、金融等各專業(yè)學(xué)科的交叉與融合，以滿足日新月異的社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需求。加大環(huán)境工程專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)在職人員參加學(xué)習(xí)，并提供必要的時(shí)間保障和資金支持，拓寬學(xué)習(xí)渠道和學(xué)習(xí)內(nèi)容，提升環(huán)境工程管理人員的綜合素養(yǎng)，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)保專員能力評(píng)定，全面實(shí)施持證上崗。

持續(xù)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與污染治理技術(shù)創(chuàng)新，突破不同環(huán)境要素間環(huán)境協(xié)同治理的技術(shù)屏障，以降低治理成本為動(dòng)力，延展資源循環(huán)利用鏈條，構(gòu)建環(huán)境治理共生網(wǎng)絡(luò)。開展環(huán)境綜合治理托管模式試點(diǎn)，先行先試，創(chuàng)新協(xié)同治理模式管理思路。培育綜合服務(wù)龍頭企業(yè)，依托強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力、豐富工程經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)科研平臺(tái)，開展多污染協(xié)同控制和全過程污染防控技術(shù)與模式創(chuàng)新，提供多要素協(xié)同治理系統(tǒng)性解決方案，同時(shí)提升資本運(yùn)作能力，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。

3.6堅(jiān)持績(jī)效或效果為導(dǎo)向，嚴(yán)格前期評(píng)估與后期監(jiān)管

推行依效付費(fèi)模式試點(diǎn)工作，推進(jìn)工程融資向效果導(dǎo)向和依效付費(fèi)機(jī)制轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施按效付費(fèi)項(xiàng)目的政策引導(dǎo)和支持力度。在具體項(xiàng)目實(shí)施過程中，建立健全以績(jī)效或效果為導(dǎo)向的全過程管理模式，建議以績(jī)效目標(biāo)為核心，在項(xiàng)目實(shí)施不同階段側(cè)重不同的績(jī)效管理重點(diǎn)[16]。探索并創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理商業(yè)模式，推行一體化以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目的的（EOD）模式，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式增加環(huán)保項(xiàng)目收益，從單一功能目標(biāo)走向多元功能目標(biāo)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“生態(tài)環(huán)境治理 + 產(chǎn)業(yè)開發(fā)”復(fù)合價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[17]，強(qiáng)化區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系，優(yōu)化各要素資源配置。

落實(shí)重點(diǎn)工程全過程監(jiān)管，在環(huán)境工程前期建立健全環(huán)境評(píng)估體系指標(biāo)，將工程管理目的與實(shí)際環(huán)境緊密結(jié)合，充分考慮防治工作、治理工作對(duì)整個(gè)環(huán)境的功效，及時(shí)調(diào)整管理的方法機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金預(yù)算等其它方面程序。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，將績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和管理要求融入日常監(jiān)督管理和檢查中，驗(yàn)收后期及時(shí)對(duì)標(biāo)評(píng)價(jià)，爭(zhēng)取將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與各級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金相掛鉤[18]。此外，政府等管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變大包大攬的做法，從重投資、重建設(shè)到重運(yùn)營(yíng)和過程監(jiān)管，做到前期重審批、招標(biāo)重評(píng)審、建設(shè)全過程監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)期重績(jī)效考核與成本監(jiān)審。通過建立政府監(jiān)管的常態(tài)化管理機(jī)制和項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制，引導(dǎo)和倒逼社會(huì)資本，從過去偏好工程建設(shè)向重視項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)運(yùn)維績(jī)效的轉(zhuǎn)變。

3.7以全過程管理體系建設(shè)為加分項(xiàng)，重視管理模式創(chuàng)新

生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理能夠有效促進(jìn)重大工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。針對(duì)復(fù)雜的環(huán)境工程項(xiàng)目，監(jiān)管部門、建設(shè)單位或第三方管理咨詢服務(wù)企業(yè)對(duì)工程進(jìn)行全面的管控，加強(qiáng)成本咨詢，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，有效控制成本。在成本決策階段開展工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、成效評(píng)估并編制可行性研究報(bào)告，從投資管理、進(jìn)度管理、合同管理、成效管理等多個(gè)方面把控工程建設(shè)過程，有效控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)資金利用和環(huán)境改善最大化，從而提高建設(shè)項(xiàng)目施工的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益。

低碳政策環(huán)境、多元化投資結(jié)構(gòu)以及建設(shè)項(xiàng)目承發(fā)包模式等因素，催生出對(duì)項(xiàng)目全過程管理的迫切需求，重大項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)企業(yè)迎來了重大發(fā)展機(jī)遇和巨大挑戰(zhàn)。要做好重大工程全過程管理相關(guān)工作，核心主要體現(xiàn)為全方位的統(tǒng)籌能力、跨階段的融合能力和跨專業(yè)跨行業(yè)的專業(yè)管理能力。相關(guān)單位應(yīng)切實(shí)提高管理咨詢水平，一方面加強(qiáng)對(duì)成果文件的歸納、整合，強(qiáng)化對(duì)成果文件中工程量指標(biāo)、工程造價(jià)指標(biāo)、相關(guān)性指標(biāo)等的分析，編制適合工程維護(hù)運(yùn)營(yíng)方向的工程造價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)工程造價(jià)管理工作的數(shù)字化、系統(tǒng)化；另一方面全面開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)恢復(fù)成效評(píng)估以及先進(jìn)修復(fù)技術(shù)研發(fā)示范總結(jié)，便于監(jiān)管部門管理和國(guó)家考核。建議國(guó)家定期統(tǒng)計(jì)梳理生態(tài)環(huán)境重大工程項(xiàng)目進(jìn)展和成效，對(duì)正負(fù)面典型重大工程項(xiàng)目及相關(guān)參與企業(yè)進(jìn)行信息公開，打造生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理氛圍。

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