帶君釋法 | 污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo) 是否應(yīng)當(dāng)被行政處罰？

上游排污者排放的超標(biāo)污水，經(jīng)過污水處理廠處理后排出的出水超標(biāo)，污水處理廠雖無主觀過錯卻受到行政處罰。除了行政罰沒款之外，讓污水處理廠更難以承受的是行政處罰后面臨的數(shù)個月的增值稅退稅損失。在實踐過程中，幾乎無法院判決污水處理廠勝訴，即使存在有利于原告污水處理廠的裁定，也是在行政強制過程中，因行政處罰決定事實不清，主要證據(jù)不足，程序違法，從而不準(zhǔn)予強制執(zhí)行，或者是由于取樣程序違法導(dǎo)致的《行政處罰決定書》主要證據(jù)不足，處罰不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。

一、有關(guān)文件規(guī)定減免處罰及其局限

雖然我國《水污染防治法》中沒有規(guī)定減責(zé)、免責(zé)條款，但是從目前生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件以及地方立法、規(guī)定中可以看出對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰呈現(xiàn)出一種較為寬松的趨勢。

2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》對“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”的問題作出了明確的規(guī)定，即對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運營單位確因進(jìn)水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

《河北省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》第25條規(guī)定了因進(jìn)水水質(zhì)原因?qū)е鲁鏊|(zhì)超標(biāo)的情況下，可以從輕、減輕處罰。

2018年10月29日發(fā)布的《河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61號）中，也明確對確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）。

2020年3月27日發(fā)布的《濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于減輕和免除行政處罰的實施意見（試行）》規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的16種具體情形。城鎮(zhèn)生活污水處理廠因進(jìn)水濃度超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的，在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過最低處罰額的50%。

相關(guān)文件中甚至還有免責(zé)的規(guī)定，如根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理辦法》第18條的規(guī)定，運營單位在城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)，影響正常運行時，要及時履行報告義務(wù)，并采取應(yīng)急措施，保障污水處理設(shè)施安全運行；環(huán)保部門對于采取應(yīng)急措施、保障污水處理設(shè)施安全運行的運營單位可以免責(zé)。

生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中減免行政處罰的規(guī)定，是在污水處理廠行政責(zé)任成立的前提下行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)決定從輕或者減輕行政處罰的考慮，是一種事后的彌補。這些文件帶來的緩和結(jié)果僅僅是行政罰沒款數(shù)額的減少，污水處理廠仍然不能享受稅收優(yōu)惠，仍然面臨向上游追償行政罰沒款和間接損失的問題。從本質(zhì)上來說，污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰的歸責(zé)原則仍然是無過錯責(zé)任原則，行政處罰仍然成立。無過錯即無責(zé)任，污水處理廠無過錯卻要承擔(dān)行政責(zé)任，不符合行政法上過罰相當(dāng)原則和環(huán)境法上損害擔(dān)責(zé)原則的理念，有失公平。若要從根本上改變困境，與其依靠行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)進(jìn)行事后彌補，不如從根本上改變此類案件的行政責(zé)任歸屬，以使得無過錯者不再受處罰，有過錯者受到相應(yīng)的行政處罰。

二、有關(guān)文件規(guī)定上游排污者、污水處理廠的權(quán)利（力）和義務(wù)

進(jìn)水超標(biāo)在一定程度上是由于上游排污者、污水處理廠的權(quán)利（力）或義務(wù)配置不合理或者未得到落實造成的。

《北京市水污染防治條例》（2021年修正）第35條規(guī)定，向公共污水處理設(shè)施排放工業(yè)廢水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)在排污口建設(shè)取樣井，并為水務(wù)、生態(tài)環(huán)境部門和受納廢水的污水集中處理設(shè)施的運營單位提供取樣、監(jiān)測流量的便利條件。污水集中處理設(shè)施的運營單位有權(quán)對匯水范圍內(nèi)排污單位的排水進(jìn)行取樣檢測，發(fā)現(xiàn)排水水質(zhì)超過排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)及時告知排污單位，并報告水務(wù)部門。

《蘇州市水務(wù)局、蘇州市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水廠接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法〉的通知》，對工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)設(shè)置了接管條件以及不得納管的條件和書面審查制度，將接入工業(yè)廢水的城鎮(zhèn)污水處理廠作為書面審查主體之一，給了城鎮(zhèn)污水處理運營單位拒絕接收自己無法處理的工業(yè)廢水的機會和權(quán)利，從而解決進(jìn)水超標(biāo)的問題。另外，該辦法規(guī)定，污水處理合同應(yīng)在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架內(nèi)，明確經(jīng)同意可接納的工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水廠的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和終止條款。城鎮(zhèn)污水處理廠可以通過安裝在工業(yè)企業(yè)污水排放口的遠(yuǎn)程采樣設(shè)備，實時掌握工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)。

《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》規(guī)定排污企業(yè)排水前應(yīng)該領(lǐng)取排污許可證，按照國家規(guī)定建造污水預(yù)處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測設(shè)施，城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)加強對排放口設(shè)置以及預(yù)處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

按照2020年12月13日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》，納管企業(yè)應(yīng)該按照規(guī)定領(lǐng)取排污許可證，按照規(guī)定對污水進(jìn)行預(yù)處理，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物處理達(dá)標(biāo)后再進(jìn)行排放。運營單位在承接污水處理項目之前，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查服務(wù)范圍內(nèi)的污水來源、水質(zhì)水量、排放特征等情況，合理確定設(shè)計水質(zhì)和處理工藝等，明確處理工藝適用范圍，對不能承接的工業(yè)污水類型要在合同中載明。發(fā)現(xiàn)進(jìn)水異常，可能導(dǎo)致污水處理系統(tǒng)受損和出水超標(biāo)時，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，第一時間向生態(tài)環(huán)境部門及相關(guān)主管部門報告。

總之，上游排污者具有如下義務(wù)：在排污口建設(shè)取樣井，配合行政機關(guān)和污水處理廠取樣；進(jìn)行預(yù)處理等。污水處理廠具有如下權(quán)利（力）：有權(quán)對排污者的排水取樣，發(fā)現(xiàn)超標(biāo)，及時報告；污水處理廠參與審查決定是否接管；有權(quán)拒絕接收自己無法處理的廢水等。這些規(guī)定賦予污水處理廠針對上游排污者的某些權(quán)利，制約上游排污者的行為。上游企業(yè)要履行好預(yù)處理義務(wù)，污水處理廠要謹(jǐn)慎接收污水，政府要發(fā)揮監(jiān)督作用，這些內(nèi)容規(guī)定在生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中，能夠發(fā)揮事前預(yù)防作用，但對緩解無過錯責(zé)任的弊端并無直接效果。因為無法杜絕進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，如果恪守?zé)o過錯責(zé)任，污水處理廠仍有可能超標(biāo)排水，仍然會受到行政處罰，會面臨不能享受稅收優(yōu)惠和向上游排污企業(yè)追償?shù)睦Ь场?/p>

三、確立應(yīng)受行政處罰行為的過錯推定原則

在學(xué)理上，應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的主觀過錯，鮮有學(xué)者研究，因此需要借鑒行政法上的相關(guān)研究。學(xué)界上有關(guān)應(yīng)受行政處罰行為的歸責(zé)原則主要有過錯原則、過錯推定原則、無過錯原則，這中間還有二元歸責(zé)。

一）無過錯原則

從法律明文規(guī)定來看，絕大多數(shù)法律條款沒有明定以過錯為條件，只有極少數(shù)條款規(guī)定須以“明知”或“故意”為要件；在行政處罰中，行為人的主觀因素只具有相對意義，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定的情形下，行為人的主觀因素才具有實際意義；對于絕大多數(shù)行政處罰的實施來說，行為人的主觀因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中，故沒有獨立存在的意義。無過錯原則是特定環(huán)境背景下的產(chǎn)物，在過去的特定環(huán)境下，國家公權(quán)力在整個社會體系中處于核心和主導(dǎo)地位，如今的環(huán)境行政應(yīng)該朝向?qū)嵸|(zhì)行政法即公平與效率相結(jié)合的角度去發(fā)展。在進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的案例中，城鎮(zhèn)污水處理廠的設(shè)置能力在設(shè)計之初就已經(jīng)確立，包括污染物的種類、數(shù)量和處置方式等，一旦來水超出處置能力范圍，就會對城鎮(zhèn)污水處理廠造成結(jié)構(gòu)性障礙。如果不考慮主觀因素，在污水處理廠存在過錯與無過錯的情形下作出相同的行政處罰決定，不利于污水處理廠審慎進(jìn)行污水處理工作，也縱容了故意的違法行為；即使過錯大小可以作為裁量行政處罰的因素，也很難解釋沒有主觀過錯仍要處罰的情形；對污水處理廠過分嚴(yán)格的歸責(zé)，會導(dǎo)致污水處理廠無法享受即征即退的稅務(wù)政策，不利于企業(yè)自身的發(fā)展。

二）主觀過錯原則

主觀過錯應(yīng)作為應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件。僅以法律明文規(guī)定作為考慮主觀過錯是否是應(yīng)受行政處罰的構(gòu)成要件，符合形式法治的要求，卻與行政法治理論朝向?qū)嵸|(zhì)方向發(fā)展的趨勢背道而馳。在判斷違法行為的構(gòu)成是否需要主觀過錯時，不能僅僅拘泥于法律的明文規(guī)定，應(yīng)深層次理解法律條文背后的含義。在全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著的《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》一書中認(rèn)為，行政違法行為必須具備主體、主觀方面、客體、客觀方面等四個要件，如果主觀上不存在實施違法行為的故意或過失，就不具備需要給予處罰的基本要件。

三）過錯推定原則

過錯推定原則指的是在應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為中，只要相對人有違法的事實存在，行政機關(guān)就可以據(jù)此實施行政處罰，除非行為人能夠證明自己不存在主觀過錯。在行政處罰中將主觀過錯作為構(gòu)成要件的考慮因素，摒棄了傳統(tǒng)環(huán)境行政以效率為主導(dǎo)的歸責(zé)模式，是一種更為公平的過罰相當(dāng)?shù)哪Ｊ?，體現(xiàn)了行政處罰法懲戒與教育并重的考慮。過錯推定原則考慮了行為人的主觀過錯，恰恰說明過錯是應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件之一。

四）過錯推定的適用

在污水處理廠超標(biāo)排污后，如果行政機關(guān)在執(zhí)法過程中采取過錯推定的歸責(zé)原則。出水超標(biāo)，行政機關(guān)推定污水處理廠有過錯。證明無過錯的舉證責(zé)任由污水理廠承擔(dān)，污水處理廠主要可以從兩方面舉證。

第一，污水處理廠可以舉證證明自己主觀上沒有過錯，處理廠履行了義務(wù)、窮盡了處理能力，如：污水處理廠提交進(jìn)水總磷超標(biāo)的證據(jù)，提交反映進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的多個相關(guān)報告，并努力實施技術(shù)改造，盡可能提高并保持污水處理廠對總磷的處理效率；污水處理廠在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)后，立即向上級生態(tài)環(huán)保部門、主管單位報告進(jìn)水超標(biāo)事宜。

第二，污水處理廠可以舉證證明排污企業(yè)或者政府沒有履行法定義務(wù)，如環(huán)境保護(hù)主管部門沒有依法行政，缺乏監(jiān)管行為，放任上游企業(yè)的排污行為；污水處理廠還可以舉證證明行政機關(guān)沒能履行約定義務(wù)，如《特許經(jīng)營協(xié)議》中約定，政府應(yīng)協(xié)調(diào)污水處理廠保證出水質(zhì)量，否則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

2021年1月22日修訂通過的《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝颂幰彩沁^錯推定歸責(zé)原則的表述，借此次《行政處罰法》修訂的契機，以污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰作為切入點，應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為也應(yīng)該貫徹過錯推定原則，此即解決污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的行政責(zé)任歸屬困境的治本之策。