對“未驗先投”和“進水超標導致污水處理廠出水超標” 怎樣處罰才能避免“明顯過當”？

2014年《行政訴訟法》修改時，將“明顯不當”納入行政行為合法性審查標準，并規(guī)定行政行為“明顯不當”的，人民法院可判決撤銷或者部分撤銷。那么，究竟什么是“明顯不當”?筆者擬以“明顯不當”在司法審查實踐中的適用作為分析基礎，結合環(huán)境行政處罰實踐中爭議較大的“未驗先投”以及“進水超標導致污水處理廠出水超標”兩個問題，對“明顯不當”在環(huán)境行政處罰中的適用問題進行詳細分析。

問題提出：什么是行政處罰“明顯不當”?

案例一：某生態(tài)環(huán)境主管部門通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某公司玻璃加工項目未依法報批環(huán)境影響評價文件，需要配套建設的環(huán)境保護設施未經(jīng)驗收即投入生產(chǎn)。于是依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款和《環(huán)境影響評價法》(2018修正)第三十一條第一款的規(guī)定，責令公司立即改正未驗先投的行為，處罰款20萬元，針對公司未批先建的行為處建設項目總投資額3%的罰款6000元。經(jīng)調(diào)查，該公司建設項目總投資約為20萬元。

案例二：某生態(tài)環(huán)境主管部門在對某公司污水處理廠進行監(jiān)督性監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)，該污水處理廠廢水排放口污染物濃度超過水污染物排放標準。于是根據(jù)《水污染防治法》第八十三條第二項的規(guī)定，對公司作出罰款10萬元的行政處罰。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導致污水處理廠超標的直接原因在于上游企業(yè)排水達不到納管標準，導致該批污水超出污水處理廠現(xiàn)有污水處理能力。

從適用依據(jù)來看，上述兩則案例中的行政處罰均是依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定作出的，但是從行政行為合理性的角度而言，上述兩則案例的“違法行為”究竟該不該罰?處罰金額是否過高?

在案例一中，雖然說針對“未驗先投”行為進行行政處罰是現(xiàn)行法律的要求，但是對于一些投資額較小的建設項目，即使適用最低20萬元的罰款標準，該處罰金額相較于項目成本是否仍然具有處罰幅度上的“明顯不當”?

在案例二中，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，企業(yè)不得實施超標排放行為，但是對于因上游企業(yè)排水超過納管標準而導致污水處理廠出水超標的情況，如果污水處理廠主觀上不存在超標排放的故意或者過錯，客觀上也采取了各種措施避免超標排放情況發(fā)生，卻仍然因超標被處罰，那么從違法情節(jié)與處罰目的的角度來看，該處罰是否也存在一定的“明顯不當”?

通過上述兩則案例對比可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境行政處罰領域，部分行政處罰的作出形式上符合現(xiàn)行法律規(guī)定，但是從合理性角度來看均具有一定的“明顯不當”之處，而且兩則案例中的“明顯不當”亦存在一定的差異。那么，在司法審查實踐中，究竟該如何判斷行政行為是否構成“明顯不當”?行政機關又如何能避免作出的行政行為被認定存在“明顯不當”?

問題分析：如何判斷行政行為是否構成“明顯不當”?

“明顯不當”的演變

關于“明顯不當”，在1999年《行政復議法》頒布之初即規(guī)定了其可作為行政復議機關撤銷、變更或者確認行政行為違法的依據(jù)，但直至2014年，《行政訴訟法》才將“明顯不當”納入人民法院可判決撤銷行政行為的情形之一，同時還將人民法院可判決變更情形中的“顯失公正”一詞統(tǒng)一為“明顯不當”。

在司法審判實踐中，即使在《行政訴訟法》明確“明顯不當”這一撤銷事由后，法院在適用“明顯不當”時，也較少直接以“明顯不當”作為認定行政行為不合法的理由作出撤銷判決。大部分案例中，法院基本還是結合主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序等事由，一并認定行政行為明顯不當。

“明顯不當”的理解與認定

一是司法審查實踐對于“明顯不當”的認定。

對于如何判斷行政行為是否具有“明顯不當”的情形，現(xiàn)行法律并未予以明確。關于明顯不當?shù)慕缍?，最高人民法院行政審判庭在其釋義中寫道：“明顯不當是指行政行為雖然在形式上沒有違反法律、法規(guī)的強行性規(guī)定，但卻明顯違背法律、法規(guī)的立法目的和精神，不適當?shù)負p害了社會和他人的利益。”

從該解釋可以看出，對“明顯不當”的判斷更多是從合理性角度，對行政行為是否“實質合法”進行審查。

在司法審查實踐中，法院一般結合比例原則，對行政處罰的幅度是否存在畸重等情形進行判斷。如在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案” 中，二審法院認為在事實尚未明確且行為社會危害性較小的情況下，將行為的后果全部歸于原告，并對其個人作出較重處罰，有違比例原則，構成明顯不當，并對一審法院以處罰幅度和數(shù)額畸重為由撤銷行政處罰的決定予以認可。

二是對“明顯不當”認定的分析。

結合司法審查實踐，筆者認為，“明顯不當”作為一個不確定法律概念，在具體判斷某一行政處罰是否構成“明顯不當”時，應當從行政處罰懲罰與糾錯的目的出發(fā)，不僅需要確認案件事實、違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度等因素在具體法律適用過程中是否被充分考慮，而且還應當綜合判斷行政處罰的作出是否符合立法目的與精神、是否存在畸輕或畸重等不合理或者不適當?shù)那樾巍?/p>

當然，在判斷時可結合行政法的相關原則如比例原則、平等原則、正當程序原則等進行多方考量。具體而言，對于“明顯不當”的認定，可以從“不當”與“明顯”兩個層次進行分析判斷。

首先，對“不當”的理解應當基于對“當”的把握。何為“當”?就行政處罰而言，從形式上來看一個行政處罰的作出是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的行政處罰構成要件的，即有“違法行為”、有法定依據(jù)、遵守法定程序等;從實質上看，該行政處罰應當是公平公正、符合過罰相當?shù)仍瓌t并且具有合理性的，即應當“實質合法”。

關于“明顯”，則應當以具有一般理智的人均能夠發(fā)現(xiàn)這種不適當性作為評判標準。對于行政機關而言，在現(xiàn)行法律法規(guī)對“明顯不當”尚無明確認定標準的情況下，可以從行政執(zhí)法工作的實際經(jīng)驗出發(fā)進行綜合判定。

以本文所提的兩則案例為例，就“未驗先投”的處罰而言，有些建設項目本身投資額只有幾萬元，運營年收入也很低，但是最低20萬元的起罰標準實質相當于要求其關停。從現(xiàn)行法律對“未驗先投”設置的處罰金額來看，即使對一些投資成本較低的建設項目進行最低20萬元的行政處罰，從裁量的角度而言明顯具有一定處罰畸重的“不當”之處。

編輯：趙凡